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Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione


Di Giorgio Pirré

“… sors non est aliquid mali, sed res, in humana dubitatione, divinam indicans voluntatem” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

2.3. Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione.

Guardiamo da un altro versante la questione della differenza tra le nazioni di cultura politica anglosassone e l’Italia circa la diversa legittimazione del successo politico e del suo uso. Giovanni Sartori distingue tra democrazie realiste (utilitariste) di tradizione anglosassone e democrazie di ragione (teleologiche) di tradizione continentale [Sartori 1993]. La distinzione si fonda non solo sui diversi valori diffusi all’interno dei differenti ordinamenti ma sul ruolo diverso della politica in relazione ai fatti economici e sociali ed alla loro regolazione. L’autore valuta più vicine al modello ideale di democrazia quelle utilitariste di derivazione anglosassone. Una riserva critica [Pasquino 1993] sembra essere il favore di Sartori per l’indipendenza del mercato da regole e restrizioni laddove invece avrebbe dovuto esserci una certa attenzione proprio agli aspetti ed ai soggetti destinati a regolarlo: Pasquino fa esplicito riferimento ad Anthony Downs [1988] ed alla sua teoria economica della democrazia come fonte del pensiero di Sartori.
Sembra riprodursi la differenza che evidenziavamo tra Lindblom ed Etzioni: interazione senza regole tra attori; o apposizione di regole alle interazioni? Rimanendo nel campo che ci è proprio ci sembra che la differenza attiene al diverso valore (e quindi alla supremazia) che viene assegnato all’un campo di regole rispetto all’altro: utilità ex ante (politica), utilità ex post (mercato).
La diversa origine dei sistemi politici nazionali rende ragione dell’utile distinzione operata da Sartori tra democrazie utilitariste e democrazie teleologiche. In Inghilterra lo Stato di diritto è nato di pari passo al capitalismo. Negli Stati Uniti l’intero edificio politico-istituzionale è costruito attorno alle attività economiche e l’azionariato diffuso è uno dei collanti che legittima i rapporti intra sistemici e ne qualifica l’interazione: quando le imprese decidono di quotarsi in borsa go public e cioè become a public company; e le compagnie assicurative svolgono un ruolo fondamentale nella definizione e la garanzia del tempo futuro attraverso le polizze vita e sanitarie. Se invece passiamo a considerare le democrazie continentali il primo pensiero va alla Rivoluzione Francese, alla Ragione, alla nascita della parola “sinistra”; se vogliamo, al periodo di Robespierre dove la riproposizione dei valori politici era ab-soluta eppure morale perché indirizzata a “valori più elevati”. Quindi, nel rapporto tra valore da assegnare agli spazi di mercato (utilità ex post) e valore da assegnare alla discrezionalità politica (utilità ex ante) sembra risiedere una delle differenze fondamentali tra democrazie occidentali. Ma anche, aggiungiamo, una delle più interessanti dialettiche da esaminare.
Si può utilizzare la qualità del rapporto con il mercato (il luogo dove i soggetti dovrebbero tendere ad avere comportamenti il più possibile efficienti e di concorrenza) come uno degli indicatori per qualificare partiti e sistemi politici. Quanto più le scelte politiche tendono a prefigurare le utilità migliori\auspicabili in un’arena (o in più arene) tanto più si tende a togliere spazio a soggetti economici che agiscono per utilità diretta ed immediata. La differente valutazione (meglio\peggio) dei due sistemi di valutazione (legittimità dell’utilità a monte dell’interazione; dell’utilità a valle) chiarisce le posizioni. Il mix tra i due estremi diviene un’altra delle variabili: per qualificare le posizioni del singolo attore, per valutare una interazione semplice, per valutare il risultato di un sistema di interazioni. Per questa via è possibile dire che la confluenza all’interno di soggetti formalmente solo politici di utilità direttamente economiche (tramite le imprese cooperative ed il sistema delle imprese pubbliche) tende a prefigurare soggetti con una ideologia tendenzialmente totalizzante, che mira cioè a coprire con le sue razionalità a priori quanti più ambiti sociali (e quindi logici; cognitivi) possibili.
Il maggior spazio che viene dato ai (o viene preso dai) soggetti economici che agiscono in regime di mercato concorrenziale corrisponderebbe ad una progressiva sottrazione degli spazi politico-discrezionali. Durante questa progressiva perdita d’importanza dell’etica a priori un indicatore importante è il ruolo che viene dato all’istituzione statale in qualità di soggetto terzo, in grado di far rispettare le regole del gioco ai contendenti. Nell’interazione tra politica ed economia l’amministrazione pubblica dovrebbe essere, in teoria, il soggetto in grado di regolare con procedure chiare ed evidenti il rapporto tra valori (tendenzialmente assoluti) ed utilità (necessariamente parziali). L’assenza di questo livello di garanzia porta, come si è detto, all’appiattimento delle scelte istituzionali su fini intra organizzativi, cioè dei partiti; e al potenziale uso discrezionale intra organizzativo di risorse formalmente pubbliche.
 Alcuni casi europei sembrano confermare l’assunto. Colpisce in particolare il caso della burocrazia francese. Tradizionalmente considerata tra le migliori del mondo, ha conosciuto negli anni ’80 un impoverimento tecnico e di legittimità, parallelamente all’estendersi della pratica della nomina politica e partigiana da parte del partito socialista. Nello stesso periodo in Francia sembra essersi diffusa sempre di più una cointeressenza tra mondo politico, mondo degli affari, amministrazione[1]. Diventa difficile dare giudizi di sintesi su questioni così complesse; tuttavia si può rilevare che la prassi del partito socialista francese, fondata sul controllo diretto di molte leve della burocrazia e dell’amministrazione, sembra aver posto le premesse per una generale impunità. Accentuata dalla dipendenza del pubblico ministero francese dall’esecutivo, dall’indipendenza da molte regole procedurali dei leader politico-istituzionali locali, dal periodo particolarmente lungo di presidenza mitterrandiana. Giudizi analoghi possono essere dati sul caso spagnolo anche se, ovviamente la costruzione della democrazia dopo il franchismo ha posto problemi di tipo molto diverso.[2]L’impressione, comunque, è che ogniqualvolta si tende a far prevalere le utilità ex-ante (discrezionalità politica) sulle procedure formali e visibili il pur nobile obiettivo di superare ostacoli ed impacci finisce col giustificare qualsiasi prassi che si autolegittima. Si può aggiungere che i fenomeni di appropriazione di risorse pubbliche sono tanto più dannosi quanto più legati ad organizzazioni in grado di esercitare una discrezionalità parecchio distorsiva delle curve di utilità degli altri attori. In questa direzione il parere di Matte Blanco[3] [1987] che rifletteva sul rapporto tra Polis e Psiche: sosteneva che la corruzione dei singoli (appropriazione di risorse altrui) fosse meno pericolosa perché meno distorsiva della allocazione delle risorse rispetto alla corruzione (sottrazione illecita di risorse) esercitata da soggetti organizzati. È la stessa logica sottesa alle normative antitrust che cercano di evitare le posizioni dominanti ed oligarchiche.
Pensiamo di poter leggere in questa direzione anche i risultati di ricerca di Putnam [1988] [1993]. L’autore statunitense sostiene che a prescindere dalle formazioni politiche e dai contingenti successi economici, le regioni italiane a maggior benessere economico sono quelle che hanno conosciuto nei secoli una regolazione sociale nel complesso più democratica, più suscettibile di far entrare nelle arene quanti più attori e logiche di azioni possibili; a garanzia di una ricchezza di scelte ed opzioni che permettono l’innovazione ed il cambiamento a beneficio di tutti. La questione può essere affrontata anche facendo riferimento ai modelli di simulazione delle interazioni sociali ed economiche riconducibili al tema della complessità. Sono tutti formulati in base al postulato che più è ampia e variegata l’interazione tra gli elementi in gioco maggiore è la possibilità dell’innovazione. Si tratta di un paradigma molto vicino alla logica darwiniana della selezione naturale ed alla conseguente epistemologia [Monod 1970], [Popper K. R. 1991]. Il presupposto è che i modelli vincenti sono il frutto di caso (variazioni casuali) e necessità: la variazione casuale si trova ad agire in un contesto dove si richiedono inaspettatamente proprio quelle qualità casualmente variate e che, a posteriori, vengono viste come necessarie perché sono le uniche che si sono adattate alle nuove esigenze. Il restringersi delle possibilità di variazione impedirebbe anche nel campo sociale, economico, culturale, scientifico che si sperimentino novità potenzialmente innovative e vincenti[4]Uno scenario ideale prefigurerebbe delle arene nelle quali l’interazione è un gioco a più voci in grado di arricchire l’universo delle possibilità: l’opposto di quando un attore controlla molte aree di incertezza o, che è lo stesso, assomma più funzioni.
Per questa via pensiamo che si possa evitare un errore scientifico. Quello di dover necessariamente sussumere all’interno del frame teorico dell’interazione non preventivamente regolata (come suggerisce Lindblom) un’ideologia sociale storicamente determinata (come suggerisce Sartori con il liberalismo di derivazione anglosassone): tale scelta, paradossalmente, presenta il rischio di una reductio ad unum perché predefinita. Se si sostenesse la superiorità naturale di quel modello si correrebbe il rischio di una modellistica sociale astratta perché sovrapposta a soggetti ed interazioni che potrebbero esprimere logiche diverse e con diversa origine. Tale posizione è legittima sul piano politico-discrezionale ma appare inconciliabile con un approccio di ricerca che voglia esaminare le interazioni ed i loro risultati evitando, per quanto possibile, posizioni pregiudiziali.
L’unica cosa che si può auspicare è una architettura decisionale che: a) tenda a distorcere il meno possibile la definizione dei problemi emergenti ad opera degli attori; b) tenda a processarli in modo tale da garantire una ponderata analisi di tutti gli interessi coinvolti. Si può fare un esempio. L’architetto Aldo Rossi in una intervista sosteneva che in Lombardia non era possibile effettuare una pianificazione “per città”. Ritenendo che ormai il bacino doveva essere regionale. Aggiungeva, inoltre, che si può effettivamente programmare in maniera efficiente ed efficace solo il sistema dei trasporti dato che dalla sua esperienza emergeva che quasi tutti gli sforzi di andare a forme di programmazione più radicali erano naufragati e quindi inutili. Non siamo in grado di dire se ha ragione l’architetto Rossi; possiamo osservare però che se fosse realmente così ed in presenza di attori forti particolarmente interessati non ai trasporti su base regionale ma per es. solo alle autostrade (è stato questo il caso dell’Anas in Italia ’90) la issue tenderebbe ad essere pericolosamente predefinita con un evidente effetto distorsivo.
La materialità delle costruzioni, anche attraverso gli stili architettonici, è un indicatore utilissimo del grado di integrazione sociale e comunitario; ed in ultima analisi dei valori diffusi e condivisi. Viene in mente una valutazione espressa a questo proposito da un storico italiano: “…il quarantennio repubblicano, mentre inurbava gli italiani e cementificava il territorio, ha avuto cura di non lasciare ai posteri alcun monumento … [le realizzazioni] mi pare si restringano alle autostrade ed agli stadi sportivi: non ho presente un solo auditorium, un ospedale, una biblioteca, un museo, una galleria d’arte, una piazza, una chiesa, una fontana che per cifra ideologica e personalità stilistica siano intesi espressamente a segnare l’età repubblicana … La vocazione anti-monumentale … ha radici profonde e reali: mancano, quei monumenti civili, non solo per un’apprezzata vocazione antiretorica, ma anche perché la gran parte delle loro funzioni tecnico-educative, assistenziali, repressive e di controllo è delegata alla “società”: alle “autonomie” e alle famiglie, alla solidarietà del popolo ed alla Chiesa, alla mafia ed ai partiti, al volontariato ed alla creatività delle private associazioni, insomma ai numerosi circuiti corporativi e della mediazione che la spesa pubblica nel frattempo è incessantemente impegnata a mantenere“. [Romanelli 1991].[5]
Opere urbanistiche ed infrastrutturali e modalità di interazione degli attori che le realizzano sono vere e proprie mappe logiche in grado di descrivere un contesto sociale.

Bibliografia

Bodei R. 1997, l’Ethos dell’Italia Repubblicana, in Storia dell’Italia repubblicana, vol. 3, L’Italia nella crisi mondiale. L’ultimo ventennio, 2. Istituzioni, politiche, culture, Torino: Einaudi
Downs A. 1988- Teoria economica della democrazia Bologna: Il Mulino (l’edizione originaria era del 1957: An Economic Theory of Democracy).
Matte Blanco 1981, L’inconscio come insiemi infiniti, Torino: Einaudi
Matte Blanco 1987, Polis e Psiche, Micromega, n. 2.
Micromega 1993, n. 2- Corruzione e politica in Europa
Monod J. 1970, Il caso e la necessità, Milano: Mondadori
Pasquino G., 1993- La democrazia trionfante- La Rivista dei libri – Maggio
Popper K. R. 1991, Un universo di propensioni, Firenze: Vallecchi.
Putnam R. D. 1988, Rendimento istituzionale e cultura politica: qualche interrogativo sul potere del passato, Polis, n.3
Putnam R. D. 1993, (con R. Leonardi e R. Nanetti). Making democracy work: civic tradition in modern Italy. Princeton University Press.
Romanelli R. 1991, La Rivista dei libri, Giugno
Sartori G. 1993- Democrazia- Cosa è, Milano: Rizzoli
Weiner E. 2016 – La geografia del genio. Alla ricerca dei luoghi più creativi del mondo, dall’antica Atene alla Silicon ValleyMilano: Bompiani

Note


[1] Nota del Dicembre 2019: il riferimento era ad una serie di inchieste giudiziarie che riguardarono il Partito Socialista francese durante il doppio settennato del Presidente Mitterand.
[2] Per maggiori dettagli [Micromega 1993]
[3] Psicoanalista cileno autore di un innovativo manuale di epistemologia psicoanalitica [Matte Blanco 1981] utilissimo per esaminare le logiche cognitive e le loro aporie. 
[4] Nota del Dicembre 2019: Weiner [2016] ha rivisitato luoghi che nella Storia hanno prodotto innovazioni significative, dall’antica Atene alla Silicon Valley trovando delle costanti: multiculturalità etnica, facilità di incontri e scambi, assenza di estrema specializzazione, assenza di legami sociali vincolanti, estremo bisogno del cambiamento (per es. a seguito di catastrofi).
[5] Nota del Dicembre 2019: era dello stesso parere Remo Bodei [1997] che in un bel saggio dedicato all’”Ethos dell’Italia Repubblicana” parla di “Partito Etico” e di come gli italiani attribuiscano valore superiore alla “parte” rispetto ad altri valori (la nazione, la produzione economica).
[6]Traduz. frase apertura:”Il caso non è un male: è la manifestazione della volontà divina quando l’uomo è indeciso.” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

Indice

I Puntata (Premessa; Introduzione: a) Alcuni temi della letteratura; b) I case-study esaminati; Bibliografia; Note).
II Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.1. Genova: le Colombiadi; 1.2. Roma Capitale; Bibliografia; Note).
III Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.3. Palermo: una costa lunga decenni; Bibliografia; Note).
IV Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.4. Torino: Il Palazzo di Giustizia; 1.4.1. Alcune comparazioni tra il caso torinese e quello palermitano; Bibliografia; Note).
V Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.5. Lo stadio di Cagliari; 1.6. Firenze: il caso Fiat- La Fondiaria; Bibliografia; Note).
VI Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.7. Alcune Considerazioni; 1.8. Italia ’90;Bibliografia; Note).
VII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1. Le caratteristiche dell’Area di Policy; 2.1.1. Aziende Pubbliche e PPSS;Bibliografia; Note)
VIII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1.2. La Società Civile; 2.1.3. I Partiti; 2.2.Politica, Economia, Identità Sociale; Bibliografia; Note)
IX Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.3. Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione; Bibliografia; Note)
X Puntata (Capitolo 3. A futura memoria; 3.1. Gli indicatori di policy: a) il mercato, b) la pubblica amministrazione, c) la discrezionalità politica; 3.2. Alcune questioni di metodo: a) il sistema oppositivo, b) universo convenzionale; Bibliografia; Note)

Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: Società Civile, Politica, Economia, Identità sociale


Di Giorgio Pirré

“… sors non est aliquid mali, sed res, in humana dubitatione, divinam indicans voluntatem” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

2.1.2. La Società Civile

Abbiamo già messo in rilievo la debolezza intrinseca delle amministrazioni comunali. Apparse più come arene che come protagonisti. Può essere interessante soffermarsi sul diverso ruolo della cosiddetta società civile e riflettere su quanta parte delle utilità soggettive (anche degli attori economici di mercato) sia stata influenzata dagli equilibri che sono venuti consolidandosi.
Ci sono state iniziative di imprese locali che miravano a garantirsi commesse pubbliche ogniqualvolta si andavano prospettando investimenti pubblici, in presenza o in assenza delle aziende del gruppo Iri o dell’Anas. Il rapporto tra imprenditoria e livello politico ed istituzionale è una delle chiavi interpretative più importanti. Laddove, come a Firenze, i soggetti privati erano particolarmente forti e di caratura nazionale l’intero sistema politico locale è stato attraversato dalla issue per più anni fino a quando il veto imposto da un segretario di partito non ha bloccato tutto. Qui l’imprenditoria locale è sembrata avere un ruolo defilato, quasi in attesa che si definissero le scelte.  
A Torino, all’opposto, è stato un privato particolarmente forte (la Fiat) a sottrarsi in una fase preliminare ed ancora poco definita. Significativamente, però, la sua uscita di scena ha impedito al soggetto politico locale (PCI) di massimizzare una politica di programmazione sulla quale aveva puntato parecchio. Negli altri casi (Genova, Roma, Italia ’90) le imprese locali hanno fatto sentire la loro voce per non essere escluse dalla ripartizione delle risorse.
Il caso di Palermo è a parte perché siamo in presenza di un soggetto privato (la Sailem) che riassume, a gradazione maggiore dei partiti, ruolo economico e ruolo politico; non solo controlla il processo decisionale per oltre 20 anni ma riesce a condizionare il comportamento di tutti gli altri attori: amministrazioni locali, consigli di quartiere, aziende di costruzione nazionali, decine di professionisti e tecnici palermitani. Se, come pare, la Sailem apparteneva alla galassia di Cosa Nostra il ricercatore deve leggerla come Attore che agisce contemporaneamente su tre dimensioni analitiche: 1) istituzionale (uso della forza); 2) politico-discrezionale (modifica l’iniziale formulazione del problema); 3) economica (la Sailem è anche un’impresa).
Per quanto riguarda le nomine dei progettisti, come abbiamo già rilevato, venivano seguiti criteri di lottizzazione partitica; e solo in 2 casi, Renzo Piano a Genova, Campos Venuti ed Astengo a Firenze, possiamo parlare di reale autonomia progettuale. Piano, che è stato uno degli iniziatori del processo decisionale, è un caso del tutto eccezionale. La sua fama internazionale lo posizionava al di sopra di qualsiasi possibilità di condizionamento anche se la sua indipendenza non ha migliorato le capacità realizzative. Nel caso dei tecnici di Firenze si tratta di attori autoreferenti sul piano politico (di più nel caso di Campos Venuti) e quindi dotati di risorse autonome che li facevano muovere agevolmente[1]. Sempre a Firenze, i contrasti interni al folto gruppo di progettazione dei privati hanno portato all’uscita di scena di qualche protagonista. Pensiamo di doverlo considerare come un fisiologico dibattito tra diverse impostazioni e valutazioni progettuali. Non a caso si è trattato sempre di tecnici di rilievo internazionale in grado di rifiutare le scelte che andavano profilandosi.
Il problema della scelta dei progettisti rileva per questioni strettamente tecniche ed urbanistiche. Tuttavia, una notazione va fatta. Se prendiamo il caso di Torino incontreremo un’impresa del gruppo IRI (Edil-Pro) presente sul mercato dell’edilizia giudiziaria negli anni ’80 in tutta Italia (vi era un apposito capitolo di spesa nel bilancio dello Stato). È la stessa impresa che avrebbe potuto realizzare un’opera a Firenze nel caso fosse andato in porto l’accordo con la Fiat; ed è la stessa ditta che ha realizzato palazzi di giustizia in altre città italiane. L’azienda utilizza quasi sempre lo stesso gruppo di progettisti[ii] e, per quello che sappiamo, ripropone gli stessi stili architettonici. In questo senso, quale che sia il giudizio sulle opere, si deve rilevare che attraverso equilibri politici e di partito vi è un impatto diretto ed immediato sull’estetica delle città italiane. È questo il motivo che ci induce a dire che la cogenza di logiche discrezionali intra-organizzative (di partito, di imprese garantite) rischia di produrre diseconomie esterne: qui intese come mancata ricerca architettonica e di stile, da adattare ai differenti contesti urbani.
Per quanto riguarda i cosiddetti “interessi diffusi” (comitati ad hoc, di quartiere, ambientalisti, ecc.) non pare che abbiano costituito un valido contrappeso alle scelte effettuate. Talvolta però (a Torino e soprattutto a Firenze) hanno frenato il processo decisionale. Nel caso di Italia ’90 hanno influito sulla formulazione di alcune regole procedurali, poi vanificate dai soggetti chiamati a decidere: si fa riferimento alle Conferenze dei servizi dove il potere di veto dei funzionari preposti ai beni ambientali e culturali, presenti su pressione degli ambientalisti, non è stato esercitato con la dovuta solerzia.

2.1.3. I Partiti

Sono dei soggetti che riescono a modificare sensibilmente le curve di utilità degli attori inducendoli ad accettare le regole del gioco da loro imposte come conditio sine qua non per rimanere in quell’arena. La questione merita di essere approfondita. Il sistema politico in riferimento al mercato delle opere pubbliche deve essere diviso in due sub-sistemi: da un lato il PCI e le imprese cooperative dall’altro i partiti di governo e le aziende del settore pubblico (PPSS, Anas, ecc.). La distinzione non deve essere vista in maniera rigida; tendenzialmente, però, essa rimane valida perché dai risultati della nostra ricerca emerge chiaramente una certa differenza e, soprattutto, una dinamica dei conflitti che può essere spiegata solo con una differente distribuzione degli spazi di interesse: controllo delle imprese pubbliche da un lato, garanzia di benefici per imprese collaterali dall’altro. Rimane differente anche la storia della dinamica interna ai due sub-sistemi.
Il rapporto tra Pci e Lega delle cooperative (o sistema delle imprese cooperative) si è venuto modificando soprattutto durante gli anni ’70. Mentre in una fase iniziale il potere di influenza del partito era senz’altro maggiore e indiscusso, successivamente il potere economico crescente e la relativa conseguente autonomia resero il sistema delle imprese cooperative sempre più autonomo e non più disponibile a rimanere un luogo di riposo per dirigenti politici in disarmo. Vi è stata, quindi, una dinamica interna che a poco a poco ha reso sempre meno vincolato il soggetto che operava dal lato del mercato (le imprese cooperative) e sempre meno influente il soggetto che operava dal lato delle istituzioni (il PCI). Questo modello regge tuttora ma non v’è dubbio che il potere d’influenza del soggetto “dal lato delle istituzioni” rimane centrale quando si è nel campo delle opere pubbliche.
La dinamica relativa all’altro sub-sistema è per certi aspetti opposta. L’ENI di Mattei che finanziava tutti partiti e che manteneva un potere di influenza sulle decisioni politiche nazionali fu progressivamente sostituita da una realtà più complessa: il doroteismo prima e le politiche del PSI dopo, hanno strutturato un potere di partito particolarmente influente e capace di determinare scelte strategiche anche molto complesse.
Due sub-sistemi dove il soggetto politico ha un ruolo differente: da un lato i partiti che decidono a livello governativo e riescono a mediare i conflitti a livello locale tramite la spesa delle aziende pubbliche; dall’altro un potere politico, escluso dall’esecutivo nazionale, utile nella misura in cui riesce ad ottenere che le scelte governative riservino una parte delle risorse alle imprese collaterali, quasi impossibile da definire completamente private. I due sub-sistemi, pur differenti, a livello macro tendono ad avere un ruolo simile e come sistema unico tendono ad interfacciare con le realtà locali modificandone il potere di scelta, ridefinendone in parte le strategie, allocando risorse a propria discrezione in modo da condizionare il comportamento di molte aziende private.
La confluenza di strategie di partito su scelte urbanistiche tende a moltiplicare la possibilità di dare risposte errate a problemi emergenti. Ci troviamo di fronte a dei soggetti (i partiti) che in un modo o nell’altro riescono a intervenire in ambiti di grande delicatezza: le scelte urbanistiche intervengono su risorse limitate e portano con sé conseguenze difficili da modificare se non, e solo talvolta, in tempi lunghi. L’aspetto più preoccupante è che tende ad essere annullato lo spazio per l’amministrazione più o meno ordinaria ed esaltato invece l’ambito delle discrezionalità. Una famosa definizione su cosa sia la politica è quella di Easton: allocazione autoritativa dei valori per una società (authoritative allocation of values for a society). La definizione, pur se molto generale, permette di essere operazionalizzata. In primo luogo si può osservare che potrebbe valere per molti ambiti di decisione. Per esempio, un’impresa particolarmente forte su un territorio può essere classificata come un soggetto (un attore) influente in grado di modificare le curve di utilità degli altri attori che con essa interagiscono. È questo il caso della Fiat a Torino e non solo a Torino, come è emerso in alcune scelte italiane di questo dopoguerra. Tuttavia, la definizione di Easton contiene una discriminante semantica particolarmente significativa: autoritativamente. Siamo in presenza cioè non tanto, o non solo, della capacità di modificare le tassonomie valoriali degli altri ma di modificarle utilizzando quello strumento così potente che è l’uso legittimo (o legittimato di fatto) della forza. Negli stati di diritto ciò avviene tramite le istituzioni, per definizione pubbliche, cioè di tutti gli attori in gioco e quindi terze. A Palermo, invece, questo ruolo è stato giocato da un attore privato.

2.2. Politica, Economia, Identità sociale

La logica del controllo diretto delle risorse pubbliche, e cioè non mediato da una pubblica amministrazione terza, ci permette di definire la strategia ricorrente dei Partiti nelle arene che abbiamo esaminato; inoltre, per l’importanza che questa ha rispetto alle loro altre strategie può definire parte importante della loro identità. Pensiamo che per questa via possiamo procedere a qualificare il collante che ha tenuto insieme i dirigenti dei partiti italiani, quanto meno sui temi di cui ci siamo occupati. Se, come è emerso, tende ad essere annullato lo spazio per l’amministrazione “terza” mentre, all’opposto, viene esaltato il ruolo della discrezionalità politica (sub specie di discrezionalità di partito che controlla le istituzioni) diventa conseguente affermare che queste organizzazioni erano legittimate, tramite i loro dirigenti e gli amministratori pubblici, ad esprimere opzioni, valori di riferimento, discrezionalità decisionale su risorse e scelte pubbliche.
Diventa cioè abbastanza ragionevole aspettarsi un uso del tutto discrezionale delle risorse (pubbliche solo formalmente) anche ai fini interni dell’organizzazione di partito: proprio perché viene annullato lo spazio per qualsiasi controllo terzo (lo Stato) le risorse pubbliche diventavano “cosa loro disponibile”. Né potevano agire risorse cognitive e limiti oggettivi legati al mercato ed alle sue leggi di efficienza (rappresentate da aziende operanti su un mercato concorrenziale): come abbiamo visto il comportamento delle imprese private che abbiamo incontrato nella nostra ricerca veniva fortemente condizionato dalla presenza delle aziende pubbliche e delle PPSS. È un’osservazione che potremmo definire “in chiave sistemica” perché fa riferimento ad uno dei collanti che teneva insieme i vari attori su quelle arene. Però, qualche distinzione deve essere fatta.
Per tutti gli attori presenti abbiamo fatto riferimento ad una commistione, pratica e di realtà, di potere politico e di potere economico: che si traduce in un limite cognitivo per la incapacità di distinguere le attività economiche da quelle politiche. Per il PCI la questione si rivela nelle caratteristiche interne al suo sub-sistema (partito + imprese cooperative); per i partiti di governo il controllo delle imprese pubbliche è stata la ragione della loro stessa esistenza, quasi una affermazione di identità.
 È stato osservato che mentre per molte delle scelte fatte negli ultimi anni si debba parlare di “tangenti” ai partiti di governo, per il Pci il problema doveva essere affrontato in maniera diversa: le cooperative non pagavano la tangente ma erano esse stesse la tangente. Il ragionamento è sostenibile non solo perché non vi possa essere stato passaggio di denaro dalle imprese cooperative al PCI ma perché la logica di azione dei due attori (PCI\Lega delle cooperative) era una logica tendenzialmente unica riconducibile anche ad una strategia politica. Vengono in mente le considerazioni fatte sul ruolo storico del PCI e della DC, meritevoli di aver saputo portare all’interno dell’alveo democratico masse popolari e di aver dato loro la possibilità di identificarsi nella democrazia [Pasquino 1988]: le organizzazioni di partito assumevano valore totalizzante e davano identità sociale in assenza di un’identità nazionale. In questa progressiva integrazione democratica le due grandi sub-culture (cattolica e comunista) hanno strutturato ed implementato concetti e valori di riferimento che tendevano ad espungere il mercato, considerandolo estraneo. Le organizzazioni erano un corpo unico e riassumevano di per sé valori politici e valori economici. A ciascuno il suo sub-sistema.
Il significato autoreferente e tendenzialmente totalizzante dei due subsistemi non è solo la costruzione analitica del ricercatore che studia le politiche pubbliche e le scelte urbanistiche. Tra gli sguardi più penetranti dentro le organizzazioni di partito uno in particolare può fornirci materiale utile alla comprensione. Si fa riferimento ad un libro [Rocchini 1992] scritto dallo psichiatra che per anni ha svolto la sua opera di consulenza presso la Camera dei Deputati. Il quadro che viene fuori è ritenuto dall’autore sufficientemente generalizzabile e ci permette di fare riferimento ai responsabili politici del nostro paese come a degli individui partito-dipendenti. L’adesione ad una ideologia (talvolta solo ad un partito) avrebbe svolto funzioni sostitutive della ricerca d’identità con la conseguenza che all’interno delle organizzazioni politiche italiane, così come si sono strutturate in questi ultimi decenni, ha avuto successo un individuo tendenzialmente appiattito sugli interessi dell’organizzazione a cui doveva fedeltà assoluta; incapace anche solo di immaginare qualsiasi altra attività lavorativa. C’è grande differenza con quello che emerge da uno studio analogo condotto negli Stati Uniti: lì è frequente che uomini e donne di successo in campo economico, scientifico, quasi a suggello del loro cursus honorum, decidono di mettere a disposizione delle arene politiche la loro fama e le loro qualità di vincenti, qualificandosi come valore aggiunto dell’organizzazione a cui aderiscono. 
Viene in mente la distinzione semantica anglosassone, assente in italiano, tra politics e policy: in Italiano politica e politiche pubbliche.[iii] Uno degli insegnamenti della linguistica strutturalista è che la quantità di vocaboli (maggiore/minore) relativi alle attività di una cultura materiale indica la maggiore/minore specializzazione: quanto maggiore è la capacità di distinzione tanto maggiore sarà, presumibilmente, la capacità di intervento a suggello di tradizione più ricca e più esperta. L’assenza in italiano di quella distinzione fonetica e semantica evidenzierebbe un deficit di differenziazione. Assume un significato particolare, allora, la circostanza che in Italia la lotta politica sembra appiattirsi su diatribe senza fine sul controllo delle risorse mentre sembra assente la fase successiva (l’ottima ed efficiente realizzazione) se non in via residuale. Non è certo questa la sede per dibattere su una vera o presunta maggiore capacità realizzativa pubblica delle nazioni di lingua inglese. Certo però che è forte l’evidenza di una assenza realizzativa tipicamente italiana al cui posto abbiamo una forte presenza: discrezionalità politica e di partito, la politica intesa come accumulazione (di potere, di risorse finanziarie), scarsa efficienza realizzatrice, scarsa legittimazione della efficienza quale valore vincente e di successo.

Bibliografia

Pasquino G., 1988- La politica al posto di comando: le fonti del mutamento in Italia, Polis n.3
Rocchini P. 1992, Le nevrosi del potere, Pontremoli: Editoriale Città del Libro

Note


[1]Ambedue godevano di indiscusso prestigio all’interno del PCI. 
[2] Per es. Pierluigi Spadolini, fratello di Giovanni Spadolini.
[3] Politics: “the actions or activities which people use to achieve power in a country, society, or organization”; Policy: “a general set of ideas or plans that has been officially agreed on by people in authority and which is used as a basis for making decisions, especially in politics, economics, or business.”
[4]Traduz. frase apertura:”Il caso non è un male: è la manifestazione della volontà divina quando l’uomo è indeciso.” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

Indice

I Puntata (Premessa; Introduzione: a) Alcuni temi della letteratura; b) I case-study esaminati; Bibliografia; Note).
II Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.1. Genova: le Colombiadi; 1.2. Roma Capitale; Bibliografia; Note).
III Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.3. Palermo: una costa lunga decenni; Bibliografia; Note).
IV Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.4. Torino: Il Palazzo di Giustizia; 1.4.1. Alcune comparazioni tra il caso torinese e quello palermitano; Bibliografia; Note).
V Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.5. Lo stadio di Cagliari; 1.6. Firenze: il caso Fiat- La Fondiaria; Bibliografia; Note).
VI Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.7. Alcune Considerazioni; 1.8. Italia ’90;Bibliografia; Note).
VII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1. Le caratteristiche dell’Area di Policy; 2.1.1. Aziende Pubbliche e PPSS;Bibliografia; Note)
VIII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1.2. La Società Civile; 2.1.3. I Partiti; 2.2.Politica, Economia, Identità Sociale; Bibliografia; Note)
IX Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.3. Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione; Bibliografia; Note)
X Puntata (Capitolo 3. A futura memoria; 3.1. Gli indicatori di policy: a) il mercato, b) la pubblica amministrazione, c) la discrezionalità politica; 3.2. Alcune questioni di metodo: a) il sistema oppositivo, b) universo convenzionale; Bibliografia; Note)

2015, l’anno dei partiti anti-sistema. Come sono cambiati gli equilibri politici in Europa

Di Martino Mazzonis
Sono anni complicati per la politica tradizionale questi. Le elezioni spagnole sono l’ultimo appuntamento che mostra come negli ultimi due-tre anni il panorama politico europeo sia terremotato. In ciascun Paese, in forme nuove o antiche, più o meno clamorose, le forze politiche tradizionalmente fuori dai giochi – o nuove – hanno raccolto grandi consensi.
Che si tratti dei nuovi, come Podemos e Ciudadanos, degli antichi paria della politica nazionale esclusi da un tendenziale bipartitismo, più o meno complesso (Gran Bretagna, Spagna, Francia), ovunque le cose cambiano. E chi pensava che, come spesso accaduto in passato, la scossa fosse solo quella delle elezioni europee del 2014, non aveva colto nel segno. Nel 2015 in Portogallo cresce la sinistra-sinistra, in Danimarca si conferma forte il partito del popolo danese, nel segno de “il welfare è nostro e ce lo teniamo” e in Francia il Front national non perde un colpo se non al secondo turno, quando l’Union sacrée di tutti i cittadini anti-fascisti di Francia gli nega le presidenze delle regioni.
E’ l’Europa della risposta alla crisi con il rigore – e poi la crisi dei rifugiati – che genera questa risposta: tendenzialmente i Paesi colpiti dalle politiche di austerity votano di più a sinistra – con l’eccezione dell’Italia, dove c’è l’odio anti-casta, una sinistra senza progetto e l’ibrido del Movimento 5 Stelle – quelli spaventati dai rifugiati e arrabbiati con fannulloni greci, spagnoli e portoghesi, votano i nuovi populismi nazionalisti, che sono anti-globalizzazione e si distinguono tra quelli che mettono più l’accento sui valori occidentali, come ilremier ungherese Orban e quelli che usano la crisi di un modello equilibrato di società messa a rischio da Europa e immigrazione – nei Paesi scandinavi e persino in Germania, dove sono nati un partito liberale no euro e un movimento di piazza, Pegida, anti Islam.
In alcuni casi, come quello greco, si tratta della crescita e modernizzazione di partiti dalla storia relativamente lunga, spesso di partiti che nascono e crescono dentro alla crisi della socialdemocrazia, la famiglia politica finita peggio nei voti importanti degli ultimi anni: ha perso in Francia, Gran Bretagna, Germania, Spagna e in diversi Paesi dell’est e scandinavi, ha perso al governo e all’opposizione, contro premier popolari com Merkel e contro governi che hanno perso più voti di lei (come in Spagna).
Certo, ogni Paese ha la sua storia, le sue caratteristiche specifiche in tema di culture politiche o localismi, in Gran Bretagna l’Ukip ottiene un buon risultato ma è ridimensionato da una legge elettorale che ha quasi cancellato la sua presenza istituzionale, mentre il SNP scozzese, che pure è andato benissimo, è una risposta locale e socialdemoctratica all’abbandono di certe idee da parte laburista.
Certo è che la nascita di coalizioni di destra-destra e di sinistra-sinistra è una novità assoluta per il panorama europeo. Per adesso, come spesso capitato in passato anche in Italia con i governi di centrosinistra, le forze di sinistra hanno mostrato fin troppa timidezza – o senso di responsabilità – mentre la destra ha forzato a suo piacimento le regole europee. Nel primo caso si è trattato soprattutto di bilanci dello Stato e spesa pubblica, con l’esempio greco e del governo Tsipras come apice dell’imposizione di regole europee e di accettazione di queste da parte del governo nazionale, nell’altro di rifugiati e di una serie di passi unilaterali che sono stati sanzionati in minima parte e hanno prodotto risposte – il piano rifugiati europeo – timide e non applicate in quasi nulla. Due crisi diverse e due risposte diverse.
Quanto sono cresciuti i partiti anti-sistema vecchi e nuovi in Europa durante la crisi? Qui sotto, Paese per Paese diversi esempi. Con tutte le distinzioni azionali possibili, il dato incontrovertibile è che quasi ovunque destra e sinistra sono cresciute e molto.

La Menzogna della “Scelta” Politica


Di Sabrina Mantini

Vivendo in democrazia, ovvero in uno stato giuridico che mette il potere nelle mani del popolo, si potrebbe supporre che gli italiani abbiano la possibilità di scegliere una classe politica degna, valida, rappresentativa delle esigenze e i bisogni del cittadino comune. Si potrebbe supporre che il popolo avendo la possibilità di scegliere i suoi governanti sia padrone assoluto del suo destino, ma così non è. Il “popolo”, cioè la gente comune, attraverso il suo diritto di voto, può esercitare il potere indirettamente. E qui risiede la menzogna. La sua scelta è obbligata, guidata e forzata. Scegliere i rappresentanti in Parlamento equivale a mettere un segno su un simbolo, cioè a optare per un partito, un’idea di base, un insieme di persone. Non è possibile per nessuno di noi eleggere un singolo, la persona meritevole, quella nella cui onestà o nelle cui idee noi crediamo. Possiamo soltanto, grazie alla legge Calderoli, votare per delle liste di candidati bloccate e predefinite, decise ed organizzate dall’alto. E all’interno di queste liste non abbiamo neanche la possibilità d'indicare preferenze. L'elezione dei parlamentari dipende quindi completamente dalle scelte e dalle graduatorie stabilite dai partiti. L’infinita libertà che noi immaginiamo sia contenuta nella Democrazia si ridurrebbe dunque esclusivamente alla possibilità di scegliere un partito. Ma cos’è in realtà questa misteriosa entità politica a cui tutto il nostro sistema di potere sembra riferirsi? Non è altro che un'associazione tra persone accomunate da una comune visione su questioni fondamentali dello gestione dello Stato e della società. Ed è un’associazione spesso lontana dai bisogni reali delle persone, burocratica, poco valida, non radicata nel territorio. E’ chiaro a questo punto che è questo e solo questo che nella democrazia italiana il cittadino può esprimere: la preferenza per una visione generica su alcune questioni fondamentali piuttosto che per un’altra. Gli è impedito di scegliere le personalità che andranno al potere, gli è impedito di votare per chiunque non sia inserito (e comodamente adagiato) nel sistema, gli è impedito perfino di modificare le graduatorie di voto prestabilite all’interno dei partiti. E’ questa libertà? E’ questa dunque democrazia? Il potere è stato sottratto alla gente. L’attuale sistema di scelta politica è limitante, soffocante, e serve soltanto a perpetuare un sistema chiuso in se stesso, nei suoi clientelismi e nei suoi privilegi. Se la scelta è circoscritta a “mangiare questa minestra” o a “saltare dalla finestra”, se cambiare il sistema è attualmente impossibile bisogna chiedersi perché continuiamo a chiamare il nostro stato democratico. Forse dovremmo smettere di lamentarci dell’indegnità della classe politica, probabilmente ci converrebbe cominciare a pretendere di ottenere davvero una reale e significativa possibilità di scelta .

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