Di Gabriele Ciancitto
L’emergenza sanitaria scoppiata in seguito alla diffusione su tutto il territorio italiano di casi di infezione da Covid-19, c.d. “coronavirus”, ha spinto in queste ultime ore il Governo e le Regioni ad adottare una serie di provvedimenti contingibili ed urgenti che hanno fortemente limitato le libertà di circolazione e d’impresa di gran parte dei cittadini.
Uno degli effetti di questo proliferare di provvedimenti amministrativi ad ogni livello di governo è stato sicuramente quello di aver ingenerato negli interpreti una gran confusione.
Caso emblematico di questa disfunzione istituzionale è stato l’emanazione il 22 marzo scorso di due distinti provvedimenti contingibili ed urgenti, l’uno a firma del Presidente del Consiglio dei Ministri e valido per tutto il territorio nazionale, l’altro varato dal Presidente di Regione Lombardia (ordinanza n. 515) per il territorio di competenza, i quali hanno disposto nuove misure restrittive per arginare la diffusione del contagio da coronavirus.
Le misure previste dall’ordinanza regionale risultano più restrittive rispetto a quelle governative, contemplando non solo la sospensione di tutte le attività non essenziali che non possano essere svolte attraverso meccanismi di lavoro agile (comprese quelle libero-professionali, tenute indenni invece dal Decreto Presidenziale), ma anche la proroga dell’efficacia delle misure eccezionali fino 15 aprile 2020, facendo slittare il termine finale del periodo di contenimento ben oltre la data del 3 aprile 2020, tenuta invece ferma dal D.P.C.M.
Una delle cause di questa mancanza di coordinamento nell’esercizio del potere autoritativo può essere rintracciata nella struttura multilivello del nostro sistema istituzionale, all’interno del quale le Regioni hanno acquisito nel corso del tempo un ruolo sempre più centrale.
Dopo la riforma del titolo V della Costituzione operata dalla L. Cost. 3/2001 è stata riconosciuta pari dignità istituzionale a tuti gli enti che formano la Repubblica (Stato, Regioni, Provincie, Città metropolitane e Comuni), i quali cooperano allo sviluppo della comunità politica esercitando le funzioni attribuite a ciascuno di essi dalla Costituzione.
In tale assetto istituzionale chiamato “regionalismo cooperativo”, all’Ente regionale è attribuito un importantissimo ruolo di raccordo e di rappresentanza politica, sia al proprio interno, promuovendo e coordinando le politiche volte allo sviluppo del benessere materiale e spirituale della comunità e garantendo il rispetto dei livelli essenziali dei diritti civili e politici dei propri cittadini, sia verso l’esterno, tutelando gli interessi della comunità regionale nelle occasioni di confronto con l’Amministrazione Statuale.
La Legge Cost. 3/2001 ha potenziato il ruolo delle Regioni nel sistema nostro sistema di governo sino a fare di esse un centro nevralgico dell’azione politica e l’unico fra gli enti sub-statali a concorrere con lo Stato per l’esercizio del potere legislativo (art. 117 Cost.).
Questo progressivo processo di “devolution”, dal livello statuale al livello regionale, è stato completato attraverso la riformulazione dell’art. 118 Cost., con il quale è stata data piena attuazione del principio del decentramento amministrativo (art. 5 Cpst.).
In sostanza, la funzione amministrativa non è più esercitata in maniera centralizzata dallo Stato attraverso le sue articolazioni periferiche, bensì dall’Ente rappresentativo più vicino al cittadino (nel nostro ordinamento il Comune) e, solo ove ciò sia necessario da esigenze di carattere unitario, dall’ente immediatamente superiore.
Tale modulo di attribuzione della funzione amministrativa (così come della funzione legislativa e regolamentare) prende il nome di principio di sussidiarietà, il quale è assurto a principio generale del nostro ordinamento e costituisce uno dei parametri di legittimità dell’azione amministrativa.
È proprio alla luce del principio di sussidiarietà che devono essere lette le due ordinanze contingibili ed urgenti emesse da Regione Lombardia dall’inizio dell’emergenza sanitaria sino ad oggi.
Regione Lombardia è, infatti, l’ente di prossimità che in maniera più efficace può garantire il monitoraggio del fenomeno epidemiologico e garantire l’uniforme applicazione delle misure di contrasto al contagio su tutto il territorio regionale.
Al fine di poter reagire a gravi situazioni di emergenza come quella che stiamo vivendo, l’ordinamento attribuisce al Presidente della Giunta regionale uno speciale potere di ordinanza.
Potere, come detto, eccezionale, che può essere esercitato per un tempo limitato al sussistere della situazione emergenziale e che permette l’adozione di provvedimenti il cui contenuto non può essere predeterminato in via normativa, in deroga ai principi di tipicità e nominatività che vigono invece per tutti gli altri provvedimenti amministrativi (R. Garofoli – G. Ferrari).
Ovviamente, il potere presidenziale di ordinanza, proprio per la sua capacità di incidere sensibilmente la sfera giuridica dei singoli, deve sempre essere esercitato nel rispetto dei precetti costituzionali e dei principi generali dell’ordinamento e secondo il principio di proporzionalità: nel senso che il decisore pubblico deve sempre scegliere la misura che sia più adeguata per salvaguardare l’interesse pubblico con il minor sacrificio dell’interesse privato. (Cons. Stato 2087/2006).
Non appare strano dunque, che diverse Regioni interessate dall’emergenza sanitaria abbiano utilizzato tale strumento per contrastare la diffusione del contagio, con misure diverse a seconda delle connotazioni che nel corso del tempo ha assunto lo sviluppo epidemiologico sul proprio territorio.
Inoltre, appare del tutto legittimo che regioni come Lombardia, Veneto, Emilia Romagna e Liguria, colpite in maniera più violenta dal contagio, abbiano adottato misure differenziate e più stringenti rispetto al resto delle regioni italiane.
Con ciò non si vuole in alcun modo suggerire che sia stato un bene che l’azione delle regioni, almeno in un primo momento, sia stata condotta in assenza di un effettivo coordinamento con il livello statale.
Anzi, la tutela di beni di carattere unitario come la salute pubblica e lo sviluppo economico esige una maggiore concertazione tra Stato e Regioni e, se del caso, come nei fatti è avvenuto, l’avocazione in sussidiarietà del potere di decretazione d’urgenza da parte dello Stato.
Dello stesso avviso anche la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo cui nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni è necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il raggiungimento di un’intesa, in modo da contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (Corte Costituzionale, 12/05/2011, n.165; ex plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004).
Tale modello procedurale, pare imposto dal principio di leale collaborazione sia per le intese finalizzare all’approvazione di una normativa riconducibile ad un settore di competenza concorrente tra Stato e Regioni, sia per l’emanazione di qualsivoglia provvedimento amministrativo a carattere generale che vada ad impattare sul potere di ordinanza regionale.
Ciò significa che anche il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 marzo scorso avrebbe dovuto essere preceduto da momenti di concertazione (seppur semplificati a causa dell’ emergenza) e da reiterate trattative volte a superare le eventuali divergenze.(vedi sentenze Corte Cost. n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005)
Ciò che sembra aver voluto denunciare Regione Lombardia con l’emanazione di una propria ordinanza in deroga alle disposizioni dettate dal Presidente del Consiglio è proprio la violazione, da parte del Governo, del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e del principio di sussidiarietà.
Nell’ottica della Giunta regionale, infatti, il Governo avrebbe dovuto accogliere nel D.P.C.M. del 22 marzo 2020 le misure più restrittive invocate dal livello di governo locale in ragione dello specifico sviluppo epidemiologico sul territorio lombardo.
Fondate o meno che siano le censure di legittimità che sembrano trasparire dalle dichiarazioni del Presidente Fontana all’indomani della pubblicazione del D.P.C.M., risulta oramai chiaro che il Presidente Conte sia arrivato alla conclusione che debbano essere le Regioni a dover valutare l’eventuale adozione di misure più restrittive rispetto a quelle varate con il Decreto presidenziale.
Soluzione, questa, indicata dallo stesso Conte nell’ambito della conferenza stampa del 24 marzo scorso.
Sembrano archiviati, dunque, i malumori tra i Governatori del Nord e il Presidente Conte, ma resta comunque auspicabile una revisione dei modelli di coordinamento tra Stato e regioni da adottare in situazioni di emergenza che coinvolgano l’intero territorio nazionale.
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